La Garlopa

El Gobierno de Aragón ha desarrollado en los últimos años un proceso de comarcalización que implica la cesión a los ayuntamientos, a través de consejos comarcales, de competencias y recursos económicos. Dos leyes autonómicas, aprobadas en 1993 y 1996, sentaron las bases de ordenación de este planteamiento que, hasta la fecha, está cosechando buenos resultados. La despoblación, el envejecimiento y la dispersión geográfica fueron los factores que impulsaron la apuesta aragonesa, pionera en España, por las comarcas. Rogelio Silva, consejero de Política Territorial de Aragón, declara a Nueva Alcarria que las comarcas “han servido para acercar los servicios a los pueblos y mejorar su eficacia”.
El debate sobre la política territorial sigue candente en todo el Estado. Por un lado, desde un punto de vista regional, con las sucesivas reformas de los Estatutos de Autonomía en casi todas las comunidades. Y, por otro, en la estructura de gobierno del poder local, es decir, en aquello que afecta más directamente a los ciudadanos. Una de las regiones más audaces en esta materia ha sido Aragón, que ha apostado por la creación de comarcas para resolver problemas que, hasta la fecha, se consideraban crónicos, en el mejor de los casos, o incluso irresolubles, en el peor. Las comarcas de Aragón no son un invento moderno. Llevan existiendo durante toda su densa historia. La noticia es que ahora tienen entidad política y jurídica propia. El objetivo estriba en completar el proceso de descentralización del Estado, consolidado en el título octavo de la Constitución con la creación de las autonomías, potenciando los municipios a través de las comarcas.
El territorio aragonés está marcado por su escasa y envejecida población y una geografía dispersa. El enfoque en materia de política territorial de la Diputación General de Aragón (DGA), siglas que representa a este Gobierno autonómico, consiste en demostrar que la administración regional puede fomentar a las instituciones locales, no sólo ayuntamientos, sin perder ni un ápice de su estatus. La Carta Magna reconoce a las comunidades autónomas la competencia para determinar en su territorio la organización general de las entidades locales y el Estatuto de Autonomía de Aragón ya contemplaba una referencia a las comarcas. La política aragonesa se adapta, de esta forma, a las peculiaridades de la tierra. Rogelio Silva Gayoso es, actualmente, consejero de Política Territorial, Justicia e Interior del Gobierno de Aragón. Desde su anterior puesto de director de Administración Local, fue el encargado de pilotar el proceso aragonés de comarcalización. En declaraciones a Nueva Alcarria, Silva presenta a la comarca como “el medio más adecuado para complementar o subsanar las carencias municipales y elevar la calidad de vida de los ciudadanos, por su funcionalidad, por su adaptación al territorio, por su cercanía y por su idoneidad para la organización de muchos servicios”.

Leyes consensuadas
Hay dos textos legales que regulan básicamente la comarcalización de Aragón y las dos fueron sacadas adelante con el consenso de todos los partidos políticos representados en las Cortes aragonesas. Primero, una ley aprobada en 1993 donde se establecieron las bases fundamentales para poder organizar el territorio en comarcas. La iniciativa correspondía a los plenos de los ayuntamientos o “mancomunidades de interés comarcal”, que entonces había nueve en todo Aragón. Es un proceso de “abajo a arriba en los escalafones de la administración”, sostiene Silva, pero que requiere de “la voluntad fundamental del Gobierno autonómico”. Otra ley, aprobada en 1996, propuso una delimitación en 33 comarcas. Según esta legislación, “pueden constituir una comarca municipios limítrofes vinculados por características e intereses comunes y que su territorio debe coincidir con los espacios geográficos en que se estructuren las relaciones básicas de la actividad económica”. Los ayuntamientos han apoyado las comarcas y las mancomunidades han ido desapareciendo progresivamente.
Actualmente, de las 33 comarcas previstas en Aragón ya se han constituido 32, a falta de la que regirá sobre el área metropolitana de Zaragoza. Cada comarca se ha aprobado en una votación en el Parlamento regional con una ley específica en cada caso. Solamente en el caso de que el 70% del territorio aragonés esté comarcalizado, la iniciativa de crear comarcas puede partir del Gobierno autonómico. Tras las elecciones de 1999, el Gobierno de coalición del PSOE y el Partido Aragonés (PAR) decide que hay que explicar en el territorio en qué consiste el proceso de comarcalización. Se habla con los alcaldes y con los presidentes de las mancomunidades. El objetivo de estos contactos, según Silva, “era establecer unos convenios de colaboración en donde se adoptaran iniciativas que necesitaban tener una condición: que tuvieran interés no sólo para un municipio sino para toda la delimitación comarcal”. Este paso significó una nueva filosofía de trabajo. “Hubo que hacer un esfuerzo pedagógico”, confiesa el consejero aragonés de Política Territorial. No todas las comarcas tenían el mismo interés ni la misma experiencia a la hora de trabajar conjuntamente. Pero el territorio reaccionó favorablemente. A los seis meses de comenzar el proceso, entre 1999 y 2000, de 730 ayuntamientos que había en aquel momento en Aragón, alrededor de unos 670 manifestaron su interés en comarcalizarse.
Todos los proyectos de ley de creación de comarcas fueron aprobados por unanimidad en las Cortes de Aragón a partir de 2003. Para que las comarcas empezaran a ejercer, el Gobierno autonómico cedió competencias y recursos, centradas en ocho áreas: acción social, protección civil, promoción del turismo, deporte, juventud, residuos urbanos, patrimonio cultural y tradiciones populares y cultura. Silva concluye que “las comarcas han trabajado muy bien y se ha logrado que muchos servicios que no llegaban al territorio, ahora sí lo hagan y además se gana en calidad y en extensión de estos servicios”.

Detalle

Comcarcalización en Andalucía, León y Cataluña

En Andalucía el proceso de comarcalización no se ha llevado a cabo, pero al menos ha estado presente en el debate público, a diferencia de Castilla-La Mancha. En 2004, Pedro Pacheco, ex candidato del Partido Andalucista a la presidenta de la Junta, puso como condición para pactar con el presidente andaluz, Manuel Chaves, la comarcalización de Andalucía. Su objetivo era “profundizar en la vertebración territorial” de esta autonomía.
Otra comunidad autónoma que no ha aplicado la comarcalización, a pesar de valorarla, es Valencia. Desde finales del siglo XIX el territorio valenciano se ha estructurado tradicionalmente en unas demarcaciones denominadas comarcas. El Estatuto de Autonomía valenciano contempló la creación de una Ley de Comarcalización. Las propuestas presentadas no salieron adelante y a día de hoy esta ley sigue sin ser aprobada. Sin embargo, en la práctica las demarcaciones que existen sirven para la descentralización administrativa del Gobierno de la Comunidad Valenciana. Por su parte, Cataluña también tiene una división por comarcas, cuyo gobierno controlan los Consejos Comarcales. La Junta de Castilla y León aprobó en 1991 una ley por la que se regula comarca de El Bierzo con la pretensión, según consta en el texto legal, “de dar una investidura político-administrativa a El Bierzo, reconociendo su carácter de entidad local con personalidad jurídica propia”.

ARTÍCULO DE OPINIÓN

RUFINO SANZ

En los últimos tres decenios los esfuerzos de la clase política y de los juristas españoles se han orientado, sobre todo, al desarrollo del complicado y fecundo Título VIII de la Constitución; y en este esfuerzo estamos de lleno otra vez, pues todo vuelve a girar en torno a la modificación de los Estatutos de Autonomía. Sería deseable que, esta vez, este notable esfuerzo se destinara, al menos en parte, a una mejora significativa del mundo local, tradicionalmente descuidado. Sin embargo, es difícil compatibilizar ambos debates: Un Estatuto, aunque sea una Ley Orgánica, no va a poder regular ciertas materias con naturaleza de legislación básica del Estado, cuyo fin esencial es, precisamente, garantizar un mínimo uniforme en toda España; y es en el margen disponible que deja esa legislación básica donde se ubica la competencia de desarrollo legislativo y ejecución que tiene la Comunidad Autónoma para completar el régimen local de Castilla – La Mancha. Y puede hacer varias cosas, desde coordinar a las Diputaciones, comarcalizar el territorio, seguir un sistema mixto, transferir competencias a algunas entidades locales o a todas, etc.
No negaré que me gusta el proceso comarcalizador que se ha seguido en Aragón, porque representa una apuesta decidida por la descentralización, porque racionaliza la prestación de los servicios públicos, porque intenta adaptar al territorio la política autonómica y estimula a avanzar en la dirección fijada por la Diputación General a los entes locales, especialmente a las Mancomunidades; y porque, en fin, se compartan o no todos sus propósitos, es indiscutible que la vecina Comunidad Autónoma ha apostado claramente por un modelo, por su modelo territorial.
Pero el modelo aragonés no es, según mi parecer, trasladable sin más a nuestra Región (sí lo podría ser, en cambio, a amplias zonas despobladas de la Comunidad, y, desde luego, a gran parte de Guadalajara), porque su estructura territorial es distinta. En Castilla-La Mancha no hay una ciudad que concentre los 2/3 de la población, como sucede con Zaragoza –para la que rigen normas especiales-, y si, en cambio, realidades diversas, tanto en lo referido a la dimensión de las poblaciones, como a su dispersión geográfica y, más importante si cabe (por aquello del impulso irresistible de los pueblos) en lo relativo a la naturaleza y distinta sensibilidad para el agrupamiento de las teóricas cabezas de comarca: No sería lo mismo agrupar en una comarca –por Ley formal, no lo olvidemos- a Daimiel, Manzanares, Tomelloso y Alcazar de San Juan, que a los pueblos de la Comunidad del Real Señorío de Molina. Por tal motivo, siempre he sido partidario de implantar en nuestra tierra un sistema mixto, basado en tres coordenadas básicas:
a) La delimitación clara de las competencias entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones Provinciales, y la coordinación de las competencias de éstas. Así eliminaríamos disfunciones en la prestación de servicios, desde hospitales a centros comarcales (por poner sólo dos ejemplos).
b) La trasferencia, con la adecuada financiación, de competencias autonómicas a los Ayuntamientos que lo soliciten y que tengan cierta dimensión y capacidad de gestión.
c) La potenciación de los entes asociativos en la zona despoblada de la Región, mediante la creación, al amparo de la Ley autonómica, de Mancomunidades de Interés Regional, o, si existe el suficiente consenso en la respectiva zona, de comarcas.
Y, desde luego, es imprescindible que el Estado mejore la financiación local en términos generales y, en especial, el porcentaje de participación de los municipios pequeños en los tributos de aquél, que siguen maltratados después de la última reforma de la Ley de Haciendas Locales; reforma que, por comparación, no fue beneficiosa para Castilla-La Mancha.
En cuanto a las Diputaciones me limitaré a repetir lo que escribí en el Anuario de la Asociación de la Prensa del año 2001: “Aprovecho para decir, en relación con el permanente debate sobre la necesidad o no de las Diputaciones, que una determinada Administración no es buena ni mala de suyo; depende del papel que juegue: En su actual concepción, las Diputaciones Provinciales no son todo lo operativas que sería deseable, pero ello no quiere decir que no puedan ser de gran utilidad en el futuro. Es más, en Comunidades Autónomas como la nuestra, con muchos pequeños municipios, han de serlo. Además, el debate sobre su mantenimiento o supresión sólo podría ser abordado en el marco de una hipotética reforma del Título VIII de la Constitución, y el contenido esencial de sus funciones sólo puede ser alterado mediante la modificación de la legislación básica del Estado…Ello no quiere decir que la situación actual no pueda mejorarse, y eso si es competencia de la Comunidad Autónoma”.
Opino de igual manera que entonces, aunque es preciso añadir una nota positiva y muy actual: Tanto los representantes de las Diputaciones Provinciales como de la Junta de Comunidades manifiestan que esta es la legislatura de los Ayuntamientos, y avanzan por el necesario camino de transferir aquellos servicios atípicos que siguen prestando las Diputaciones, como sucede con los Hospitales. Mientras el legislador estatal no decida cambiar el régimen actual de las Diputaciones, el legislador autonómico no debe renunciar a lo posible.

* Rufino Sanz es ex director general
de Administración Local.